來(lái)源：中國财經報

■ 向冰

當前政府采購(gòu)電子化(huà)平台正在全國範圍内逐漸普及。政府采購(gòu)電子化(huà)平台主要由集中采購(gòu)機構或采購(gòu)監管機構承建。政府采購(gòu)電子化(huà)平台的(de)建設初衷是充分(fēn)利用(yòng)現代科技手段，實現政府采購(gòu)遠(yuǎn)程化(huà)、數字化(huà)、智能化(huà)，縮短政府采購(gòu)周期，降低政府采購(gòu)交易成本，更進一步優化(huà)營商環境，打通(tōng)制約經濟循環的(de)關鍵堵點，加快(kuài)形成全國統一大(dà)市場(chǎng)。

但是，随著(zhe)全國各地推廣應用(yòng)政府采購(gòu)電子化(huà)平台，越來(lái)越多(duō)的(de)供應商面臨這(zhè)樣一種困境：他(tā)們每使用(yòng)一個(gè)政府采購(gòu)平台參與投标活動，通(tōng)常都需要注冊賬号、辦理(lǐ)CA證書(shū)，同時(shí)需要在當地政府采購(gòu)平台下(xià)載投标文件編制軟件。有些常年參加政府采購(gòu)的(de)供應商有幾十個(gè)甚至上百個(gè)CA證書(shū)。與此同時(shí)，有些供應商的(de)電腦(nǎo)桌面上更是布滿了(le)不同平台的(de)投标文件編制軟件。更讓供應商抓狂的(de)是，他(tā)們經常把這(zhè)些軟件、工具搞混淆，以至于在投标、開标以及評審環節時(shí)常出現意想不到的(de)問題，導緻他(tā)們失去一些項目的(de)競争機會，而這(zhè)些項目的(de)預算(suàn)金額少則幾十萬元，多(duō)則幾百萬甚至上千萬元。

政府采購(gòu)社會代理(lǐ)機構也(yě)面臨同樣的(de)問題。如果需要在不同的(de)地方執業，代理(lǐ)機構就必須了(le)解不同地方政府采購(gòu)平台如何操作，其業務人(rén)員(yuán)必須學習(xí)在不同的(de)系統中制作采購(gòu)文件、組織開标和(hé)評審。另一個(gè)更爲嚴峻的(de)問題是，代理(lǐ)機構使用(yòng)不同平台代理(lǐ)的(de)項目，項目檔案都分(fēn)散存儲在不同的(de)平台上，代理(lǐ)機構自己并沒有這(zhè)些項目的(de)原始檔案數據，這(zhè)些數據一旦丢失，損失難以估計。有的(de)代理(lǐ)機構有心搭建自己的(de)信息化(huà)管理(lǐ)系統，面對(duì)現實卻有心無力，造成公司内部管理(lǐ)困難，對(duì)外拓展業務的(de)成本更是居高(gāo)不下(xià)。

爲了(le)解決上述問題，一些省份開始推行全省一體化(huà)政府采購(gòu)平台，希望借助省級财政的(de)力量，實現省域内所有政府采購(gòu)參與者使用(yòng)同一個(gè)平台。這(zhè)樣一來(lái)，至少在本省内，供應商可(kě)以使用(yòng)一種投标文件編制軟件，所有的(de)代理(lǐ)機構也(yě)隻需使用(yòng)全省一體化(huà)平台辦理(lǐ)業務。但現實情況是，大(dà)多(duō)數省份在推進一體化(huà)采購(gòu)平台時(shí)都遇到很大(dà)的(de)阻力。究其原因，主要存在以下(xià)幾個(gè)方面的(de)問題。

首先，省級政府采購(gòu)一體化(huà)平台通(tōng)常包含省市縣三級數萬家預算(suàn)單位、數千家代理(lǐ)機構及數百萬家供應商，用(yòng)一套系統來(lái)涵蓋這(zhè)麽多(duō)用(yòng)戶的(de)個(gè)性化(huà)需求，實現難度非常大(dà)。如果用(yòng)戶提出的(de)問題都盡量滿足，那麽系統将會無限複雜(zá)，平台建設運營公司的(de)服務成本也(yě)将是天文數字；如果不滿足用(yòng)戶的(de)個(gè)性化(huà)要求，則用(yòng)戶滿意度很差。

其次，省級平台建設者往往隻選擇一個(gè)公司來(lái)開發和(hé)運營平台。這(zhè)些公司爲了(le)取得(de)某個(gè)省級平台的(de)建設資格，不惜低價競争，其中标價格往往遠(yuǎn)低于成本價，其目的(de)就是将其他(tā)對(duì)手擠出市場(chǎng)，形成一家獨大(dà)的(de)壟斷局面。但盈利是企業的(de)最終目的(de)，有些中标企業後期如果通(tōng)過各種隐性收費手段牟利，或将給平台建設單位帶來(lái)潛在的(de)廉政風險。

最後，平台開發商壟斷某地市場(chǎng)後，沒有了(le)競争，其在産品升級換代及後續服務方面，缺乏積極性，平台建設方（或采購(gòu)方）的(de)用(yòng)戶體驗也(yě)随之下(xià)降，而其他(tā)有能力提供更好産品、更優質服務的(de)供應商被擋在門外，無法進入該市場(chǎng)。

要破解上述難題，就必須重新思考政府采購(gòu)平台的(de)建設模式，将此前政府自建、自管平台模式轉爲開放型平台建設模式，并在全國範圍内構建标準統一的(de)智慧化(huà)政府采購(gòu)生态系統，由政府推進資源整合、促進市場(chǎng)競争，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用(yòng)。

開放型政府采購(gòu)平台如何建？在建設形式上，筆者認爲可(kě)以參考證券交易平台建設模式。在證券交易體系中，各個(gè)券商都有自己的(de)券商交易系統，而股民僅需使用(yòng)同花順、東方财富等終端系統，就可(kě)以參與股票(piào)交易。如果全國政府采購(gòu)系統開發商按照(zhào)統一的(de)交易規則開發出各具特色的(de)政府采購(gòu)應用(yòng)終端，各個(gè)政府采購(gòu)代理(lǐ)機構、供應商隻需選擇自己認可(kě)的(de)應用(yòng)終端，僅需一套賬号、一個(gè)CA證書(shū)即可(kě)參加全國任何地方的(de)政府采購(gòu)項目。形成這(zhè)樣的(de)格局後，軟件開發商必然将更多(duō)精力投入到平台及系統研發中，開發出更加貼近用(yòng)戶需求的(de)産品，提供更加優質的(de)服務，并在競争中赢得(de)先機，從而形成多(duō)元智慧的(de)政府采購(gòu)生态系統。

但是，與證券交易相比，政府采購(gòu)的(de)交易形式相對(duì)複雜(zá)，尤其在招投标過程中，系統還(hái)需對(duì)供應商資格、響應文件的(de)符合性進行審查，并按照(zhào)評審标準進行打分(fēn)，有的(de)項目還(hái)需要進行磋商談判。因此，要構建這(zhè)樣的(de)一個(gè)平台，就必須有統一的(de)标準規範、開放的(de)體系架構、互信的(de)授權機制，這(zhè)樣才能建成多(duō)元的(de)智慧生态系統。

統一标準規範

隻有做(zuò)到書(shū)同文、車同軌，才有可(kě)能打破地方保護和(hé)市場(chǎng)藩籬，形成全國統一大(dà)市場(chǎng)。建立統一、開放、互信、多(duō)元的(de)智慧政府采購(gòu)生态系統，需要對(duì)政府采購(gòu)的(de)交易數據、采購(gòu)文件及響應文件結構、政府采購(gòu)軟件系統的(de)功能、數據交換方式、政府采購(gòu)交易流程和(hé)環境等進行标準化(huà)建設，讓業務數據和(hé)文件在各個(gè)系統之間無障礙流通(tōng)。

制定交易數據規範，則需要對(duì)政府采購(gòu)的(de)各個(gè)環節的(de)數據進行定義，包括但不限于對(duì)采購(gòu)人(rén)、供應商、代理(lǐ)機構、評審專家、項目信息、項目公告信息、招投評過程信息、采購(gòu)合同要素信息、驗收結果要素信息等數據的(de)數據源、代碼标準集等進行定義，以保障各個(gè)系統間數據互通(tōng)無障礙。

規範采購(gòu)文件、響應文件結構，則需要對(duì)政府采購(gòu)的(de)采購(gòu)文件和(hé)供應商響應文件的(de)結構和(hé)格式進行定義。需要注意的(de)是，要實現政府采購(gòu)智能化(huà)，采購(gòu)文件和(hé)響應文件應進行結構化(huà)設計。如果采購(gòu)文件和(hé)響應文件采用(yòng)Word、PDF等非結構化(huà)文件格式，系統則難以對(duì)文件内容進行自動識别、自動抓取。這(zhè)樣一來(lái)，系統更是難以完成自動唱标、自動關聯響應内容等。使用(yòng)結構化(huà)文件，則應在不同系統間建立标準規範。這(zhè)樣一來(lái)，代理(lǐ)機構的(de)交易系統和(hé)供應商的(de)投标系統就不再相互制約。

規範政府采購(gòu)系統的(de)功能，則是将系統在執行采購(gòu)任務時(shí)的(de)一系列操作予以标準化(huà)，以免系統之間信息流通(tōng)不暢，從而影(yǐng)響項目開展。

制定數據交換标準，即針對(duì)系統之間的(de)數據交換方式和(hé)格式制定标準規範。如：制定采購(gòu)項目信息獲取、公告推送标準，制定采購(gòu)文件及評審報告上傳、下(xià)載标準，制定成交結果、合同信息及驗收信息推送标準等。

規範政府采購(gòu)交易流程和(hé)環境，則是對(duì)政府采購(gòu)各參與方工作流程進行标準化(huà)設計。如：對(duì)遠(yuǎn)程開評标和(hé)現場(chǎng)開評标場(chǎng)地的(de)布局規劃、現場(chǎng)設備（包括監控、門禁、開評标電腦(nǎo)等設施）的(de)參數和(hé)設備部署、維護等進行規定。

建立開放的(de)體系架構

如何在統一的(de)标準規範基礎上，突破傳統思維，構建一個(gè)開放的(de)政府采購(gòu)平台呢(ne)？

要回答(dá)這(zhè)個(gè)問題，不妨先回顧一下(xià)現有平台的(de)弊端：最初的(de)政府采購(gòu)平台大(dà)多(duō)是由集中采購(gòu)代理(lǐ)機構建設，實現了(le)集采項目部分(fēn)流程電子化(huà)，然而大(dà)部分(fēn)社會代理(lǐ)機構仍通(tōng)過線下(xià)方式執行采購(gòu)項目。近年來(lái)，越來(lái)越多(duō)的(de)監管部門承建政府采購(gòu)平台，實現集中采購(gòu)和(hé)分(fēn)散采購(gòu)項目在同一平台上運行。但無論是集采機構搭建的(de)平台，還(hái)是财政部門搭建的(de)平台，都有一個(gè)共性：平台是封閉的(de)。平台的(de)封閉屬性導緻代理(lǐ)機構和(hé)供應商都必須使用(yòng)某一特定的(de)平台，方能參與該平台上運行的(de)項目。

因此，打造一個(gè)開放的(de)政府采購(gòu)平台需要解決的(de)核心問題便是開放原本封閉的(de)系統，讓代理(lǐ)機構和(hé)供應商自主選擇适合自身業務的(de)交易平台，并通(tōng)過這(zhè)一平台參與全國所有地區(qū)的(de)政府采購(gòu)項目交易。

筆者認爲，新架構自下(xià)而上可(kě)分(fēn)爲三個(gè)層次，分(fēn)别是财政内網業務集群、交易樞紐中心、交易執行平台集群。

财政内網業務集群即各級運行在财政内網上的(de)與采購(gòu)相關的(de)業務系統，包括采購(gòu)預算(suàn)管理(lǐ)系統、采購(gòu)計劃備案系統等，完成備案後的(de)項目可(kě)通(tōng)過财政内網的(de)網關推送到集采機構、代理(lǐ)機構平台。各級财政部門通(tōng)過采購(gòu)監督系統監督本級政府采購(gòu)的(de)執行情況。完成交易的(de)項目通(tōng)過财政内網支付系統完成支付。上述業務系統由财政部門承建，運行在财政内網。

交易樞紐中心是聯通(tōng)各個(gè)業務系統的(de)核心系統，起到上通(tōng)下(xià)達的(de)作用(yòng)。交易樞紐中心向供應商投标系統提供供應商注冊、CA證書(shū)辦理(lǐ)、采購(gòu)文件獲取、響應文件上傳等服務；向采購(gòu)代理(lǐ)機構業務管理(lǐ)系統提供采購(gòu)項目信息獲取、項目公告發布、專家抽取、供應商名單獲取、項目采購(gòu)結果數據回傳等服務；向各地預算(suàn)一體化(huà)管理(lǐ)系統提供采購(gòu)項目備案信息上傳、代理(lǐ)機構在線委托等服務；向各地政府采購(gòu)網提供政府采購(gòu)項目公告信息更新同步服務；向各地政府采購(gòu)監管系統提供政府采購(gòu)數據和(hé)項目檔案信息同步服務；向各個(gè)業務系統提供用(yòng)戶主體認證和(hé)CA互認等服務。

交易執行平台對(duì)代理(lǐ)機構和(hé)供應商開放。不同的(de)代理(lǐ)機構根據自身的(de)業務特征選擇适合自己的(de)交易執行系統，不同的(de)交易執行系統通(tōng)過統一的(de)互聯網網關訪問交易樞紐中心，獲取采購(gòu)人(rén)委托的(de)項目信息。代理(lǐ)機構将制作的(de)采購(gòu)文件通(tōng)過互聯網網關自動推送到政府采購(gòu)網發布公告。代理(lǐ)機構通(tōng)過與樞紐中心交互完成專家抽取、讀取供應商的(de)響應文件、組織開評标以及發布成交公告等工作。供應商也(yě)可(kě)自主選擇某一平台廠商的(de)終端，原則上使用(yòng)一個(gè)終端即可(kě)參與全國所有項目的(de)交易。供應商終端和(hé)代理(lǐ)機構系統采用(yòng)同樣的(de)機制和(hé)交易樞紐中心通(tōng)訊。

構建互信的(de)安全機制

上述架構極爲複雜(zá)，要确保内網系統的(de)安全運行，同時(shí)确保不同廠家開發的(de)交易執行系統能夠與财政内網系統之間發生業務數據交換，就必須要建立一套安全互信機制。筆者認爲，該機制包括業務系統注冊管理(lǐ)、網關訪問控制、鑒權和(hé)認證訪問控制等。

在這(zhè)一機制中，應用(yòng)注冊中心的(de)作用(yòng)是根據統一規則對(duì)請求注冊的(de)應用(yòng)進行合法性驗證，獲得(de)注冊中心授權的(de)應用(yòng)才能訪問樞紐中心。任何未經注冊中心授權的(de)第三方應用(yòng)試圖訪問樞紐中心都會被視爲非法入侵并被阻斷；應用(yòng)訪問網關是代理(lǐ)機構業務系統和(hé)供應商應用(yòng)系統訪問交易樞紐中心的(de)唯一入口。網關根據路由配置将外界訪問的(de)請求轉發到具體的(de)服務器上。

代理(lǐ)機構業務系統和(hé)供應商應用(yòng)系統第一次請求訪問交易樞紐中心的(de)服務時(shí)，交易樞紐中心需要對(duì)請求進行驗證，驗證通(tōng)過後，系統調用(yòng)加密算(suàn)法生成一個(gè)Token（服務端生成的(de)字符串，以作客戶端進行請求的(de)令牌），下(xià)次請求再發生時(shí)，交易樞紐中心會對(duì)Token串進行解密校驗。此外，交易樞紐中心還(hái)可(kě)以通(tōng)過SSL加密和(hé)數字簽名等技術加強數據傳輸的(de)安全性。

綜上所述，一個(gè)建立在統一基礎标準之上的(de)開放架構将引導國内優秀的(de)軟件開發商利用(yòng)各自的(de)技術優勢，開發出各具特色的(de)應用(yòng)服務。這(zhè)樣一來(lái)，代理(lǐ)機構和(hé)供應商有充分(fēn)自主選擇應用(yòng)的(de)機會。同時(shí)，代理(lǐ)機構和(hé)供應商隻需要選擇一個(gè)合适自己的(de)系統，就可(kě)以參與全國的(de)政府采購(gòu)項目，不需要在不同政府采購(gòu)平台之間反複切換，從根本上打破地方保護和(hé)市場(chǎng)分(fēn)割，打通(tōng)制約經濟循環的(de)關鍵堵點，促進商品要素資源在更大(dà)範圍内暢通(tōng)流動。隻有提供這(zhè)樣一種自由競争的(de)市場(chǎng)格局，各軟件廠商才能把精力專注于創新，朝著(zhe)更加智能化(huà)、智慧化(huà)的(de)方向努力，才能在競争中獲得(de)更多(duō)的(de)商機，進而構建一個(gè)百花齊放、百家争鳴的(de)智慧化(huà)政府采購(gòu)生态系統。

(作者單位：華軟彙智（北京）科技有限公司)

(作者:向冰)